在危害税收征管秩序的犯罪的预防过程中, 法律是预防行为得以实施的依据, 预防行为则是法律的具体操作。具体的预防方法存在于多个方面, 其中以刑罚来预防危害税收征管秩序的犯罪是最有力的同时也是最无奈的选择。在我国目前危害税收征管秩序犯罪的预防体系中(如果说有的话),没有理顺刑罚与预防的关系,直接导致了对该类犯罪的预防不力。
一、重刑主义的误区
所谓重刑主义, 是指通过在立法规定司法过程中适用较重的刑罚来发挥刑罚的威慑作用,预防犯罪的目的。重刑主义强调的是刑罚的威慑作用,通过加重适用刑罚的恐惧来冲淡或者压抑可能犯罪的人在犯罪后取得的快乐感,因而使其不犯罪,以此来达到减少和预防犯罪的目的。然而, 过分强调刑罚的威慑作用,忽视了刑罚的其他功能,就会逐渐形成社会对重刑的依赖感,这种做法不仅是有害的,而且是危险的。目前, 我国刑法对虚开增值税专用发票罪和伪造、出售伪造的增值税专用发票罪规定了法定最高刑为死刑。但是针对增值税专用发票的犯罪案件的发案率仍旧踞高不下, 这是重刑主义不能有效预防犯罪的最有力的证明。其原因如下:
首先, 长期在司法过程中过分地强调加重刑罚处罚, 必将会导致危害税收征管罪的法定刑升格,使社会危害程度同犯罪人所受到的处罚相背离。轻罪重判,不仅不能收到刑罚一般预防的效果, 相反,犯罪人会得到社会各界的同情与怜悯,破坏了刑法的公正性和严肃性。
其次, 刑罚威慑功能的产生及程度取决于受威慑者对犯罪的成立和刑罚适用的理解程度,而对于不知法不懂法的“法盲”来说,刑法对危害税收征管罪所规定的较重的刑罚,对他们不会产生任何恐惧,自然无威慑可言。
最后, 犯罪人实施的行为是在利益驱动下, 获利后能够侥幸逃脱制裁的心理, 远远大于实施行为而受到刑罚处罚的恐惧。 恩格斯对此有一段最精辟的论述:“当利润达到百分之三百的时候,资本甚至可以冒着绞刑的危险。”所以,重刑主义绝非具有人们想象的无坚不摧的效果,相反还会适得其反。
由此可见,重刑主义并不能起到应有的犯罪预防效果,而与其相对应的过分刑罚轻刑化却因缺乏应有的惩罚力度而遭到刑法学界的排斥。既能惩罚犯罪又能预防犯罪是我国刑罚体系建设的总体目标,重刑主义和简单的轻刑化都不适合,只有调和刑罚的严厉性,做到轻重有度,才能达到预防与惩罚并举的刑罚目的。这种思想已经成为世界各国刑事立法和刑事司法的总的趋势,理所当然也应当成为我国刑法对于预防危害税收征管秩序犯罪的刑罚的确立和适用所依据的基本原则。[page]
二、刑事立法中的改进
在1979年刑法中,真正与税收有关的犯罪只有偷税罪和抗税罪,这是由当时我国计划经济体制下的经济水平和财政管理模式决定的。随着经济体制改革的深入,一些新的涉及税收的犯罪开始出现。鉴于此,为了给预防和打击涉税犯罪提供法律的依据,1992年七届全国人大常委会同时通过了《中华人民共和国税收征收管理法》和《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》,其中增加了关于逃避追缴欠税罪、骗取出口退税罪的规定,并提高了偷税罪、抗税罪的法定刑。1994年工商税制改革后,由于针对增值税专用发票的犯罪十分猖獗,全国人大常委会于1995年通过了《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》,又增设了一些新的罪名。罪名的增加体现了国家加大了对于危害税收征管秩序的犯罪惩处的力度,然而这种惩处绝不能脱离预防的刑法的最终目的——减少直至消灭犯罪,欲达到这一目的,亟待建立一个轻重有度的刑罚体系。
建立一个轻重有度的刑罚体系,必须对轻刑或者重刑的界限有一个正确的理解。在各国的司法惯例及法律适用过程中,通行的标准是:以3年刑期作为区分标准,3年以上的有期徒刑或者无期徒刑、死刑为重刑,不满3年的有期徒刑、管制和拘役为轻刑。在研究我国刑罚体系的严厉程度的过程中,必须对以下几个方面进行综合性的考察:刑种、起刑点和法定最高刑。
在现行的刑法中,危害税收征管秩序的犯罪共有12种。其中3种犯罪的起刑点为管制的最低期限,占全部罪名的25%;其余9种犯罪的起刑点均为拘役的最低期限,占全部罪名的75%。法定最高刑为7年有期徒刑的有5种,占全部罪名的41.6%;最高刑为15年有期徒刑的有2种,占全部罪名的16.7%;最高刑为无期徒刑的有3种,占全部罪名的25%;有2种犯罪挂了死刑,占全部罪名的16.7%。并且对于全部的犯罪都规定了或者并处偷、抗、骗、逃“税款数据一倍以上,五倍以下罚金”,或者“二万元以上二十万元以下的罚金”,或者在数量特别巨大的情况下“五万元以上五十万元以下的罚金”的附加刑。
从以上的数字分析中可以看出,危害税收征管秩序的犯罪一旦发生,依据我国现行的刑法,至少需要判处3年以上有期徒刑,该种程度的刑罚属于各国公认的重刑。从适用这个角度来讲,我国对于危害税收征管秩序的犯罪所设立的刑罚体系是一个重刑体系。它已经不能适合现阶段预防该类犯罪的发生这一目的,对其修改势在必行。对现有体系的修改,应做好以下几方面的工作:[page]
1.少用自由刑。所谓自由刑,是指剥夺犯罪人一定期限自由的刑罚方法。在我国,自由刑主要包括:管制、拘役、有期徒刑和无期徒刑4种刑罚手段。根据上面的统计,在我国的危害税收征收管理秩序犯罪的刑罚体系中,自由刑占了很大的比重,这对打击该类犯罪提供了可以依据的法律。然而,我们也必须清醒地认识到,涉及税收的犯罪并不都是重罪,绝大多数适用的都是短期自由刑,短期自由刑虽然有其存在的合理性,但其本身也存在自身难以克服的缺点:第一,因其时间短,不可能对犯罪分子有效地进行教育和改善,缺乏威慑力;第二,短期受刑者的大多数是初犯者,但因被短期拘禁,失去了对拘禁的恐惧感,对拘禁变得漠然处之,同时自尊心降低。由此可见,短期自由刑的积极效果大打折扣。鉴于此,我们认为在刑罚预防经济犯罪的思想中应少用自由刑。
2.取消死刑。死刑是剥夺犯罪人生命权的刑罚方法,也是现行刑罚体系中最为严厉的刑罚种类。对于经济犯罪是否应当适用死刑,历来是刑法学界和经济理论界争论比较大的问题。对于这个问题的争论,目前并没有一个准确的结果。就刑罚本身来讲,并不能消灭犯罪,其适用性的加强结果就是减少犯罪的发生。而新人道主义提出刑罚的目的并不是为了消灭罪犯,而是减少、预防犯罪。对于犯罪人,应通过改造使其能够重新回归社会。死刑消灭了犯罪人,更无人道可言。如前所述,死刑的滥用必然导致刑罚的加重,本身不仅对预防犯罪无用,而且破坏了较轻刑罚的作用。对于经济犯罪,如危害税收征管秩序的犯罪适用死刑,同样也不能起到应有的预防作用。3.普及财产刑。财产刑是指利用剥夺犯罪人的财产来达到惩罚犯罪人的目的而适用的一种刑罚方法。同自由刑相比,财产刑是一种轻刑,广泛而且大幅度地使用财产刑亦属于轻刑化的范畴。危害税收征管秩序犯罪的本质是经济犯罪,也就是犯罪人为了谋取经济上的非法利益而采用非法手段,最终破坏了国家的正常的经济秩序。对危害税收征管秩序的犯罪的处罚应在财产上不让犯罪人获得任何好处,甚至犯罪之后获取的利益远远小于被抓获时的处罚,当犯罪可能获得的期待利益远远小于受惩罚时被剥夺的合法利益时,行为人发动行为前进行选择时,会权衡二者在利益上的得失而宁愿选择不实施犯罪。
4.增设资格刑。所谓资格刑,是剥夺犯罪人享有或行使一定权利的资格。在危害税收征管秩序犯罪的立法设置中,没有一种对犯罪的刑罚设置相应的资格刑,只有在犯罪十分严重、应该判处死刑的情况下,才能适用附加剥夺政治权利这个称得上是资格刑的刑罚制度。仔细分析起来,这种刑罚体系虽然在打击自然犯过程中具有显著作用,但对打击法定犯却缺乏可依之据。[page]
在资格刑的剥夺中,可能剥夺的是犯罪人已经取得的某种资格,也可能剥夺的是犯罪人其未来取得的资格。在危害税收征管秩序的犯罪中,对犯罪人剥夺其从事某种职业的资格,应是该罪资格刑设置的理想之选。首先,在立法中使可能的犯罪人知晓犯罪所导致的法律后果,不仅要受到财产的惩罚、自由的处罚,还要被剥夺一定期限的从业资格,经济上的利益必会受到严重的损失,在确立主观意愿时则倾向于放弃犯罪;其次,在审判过程中,对实施犯罪的人在查明犯罪事实后,依法宣布对犯罪人剥夺某种资格,使有违法犯罪意念者,在经济利益趋动之下,不愿重蹈覆辙,从而打消犯罪念头。因此,我们认为,对危害税收征管秩序的犯罪运用刑罚进行预防过程中,应该设立以剥夺犯罪人从业资格为主的资格刑体系。
三、刑事司法中的改进
刑罚的正确运用,不仅能有效地打击已经发生的犯罪,同时也能起到预防犯罪发生的作用。为了使刑罚的预防作用得以有效的发挥,在刑罚的运用过程中应注意以下几点:
第一,刑罚的必然性。在犯罪以前,犯罪人的侥幸心理表现得十分明显。从某种意义上说,侥幸心理是支配犯罪人的一种最重要的心理。消除侥幸心理的重要途径,就是建立起犯罪与刑罚之间的必然的因果联系。
第二,刑罚的及时性。刑罚及时,是指一旦发生犯罪,应在尽可能短的时间内将案件破获,将犯罪人交付审判,及时地判处刑罚。如果刑罚不及时,犯罪人长时间逍遥法外,即使后来受到处罚,刑罚的预防效果也会降低,甚至毫无效果。
第三,刑罚的公开性。所谓刑罚公开是指将规定犯罪与刑罚的刑事法律公之于众,刑事案件的审理过程(除有特殊情况需要秘密进行的以外)都应向社会公开。使司法机关对于犯罪的鉴别和惩处成为社会的共识,教育公民自觉守法。
第四,刑罚的适当性。所谓刑罚的适当性是指刑罚应当与已然的犯罪事实与未然的再犯可能性相适应。刑罚的轻重程度不仅要考虑犯罪行为所造成的社会危害性,而且还应参考犯罪人的主观上再次犯罪的可能性,这样才能起到预防其再犯的作用。
刑罚的正确适用,不仅依赖于人民法院对案件的及时、公正的裁决,更依赖于对危害税收征管秩序犯罪的发现、揭露和证实。根据我国《刑事诉讼法》的有关规定,危害税收征管秩序的犯罪属于公安机关的立案侦查范围,在[page]起诉时属于公诉案件,由人民检察院向人民法院提起公诉。因此,公安机关的侦查工作对于刑罚的必然性、刑罚的及时性具有基础性作用。而公安机关对危害税收征管秩序犯罪的立案材料主要来源于税务机关,因此税务机关的工作能力直接反映到对犯罪的发现和提交上,这无形中为税务机关的工作增加了额外的负担,同时也增加了工作中可能出现的纰漏。另外,在实际执行中税务机关又因缺乏相应的行政权力或者出于以后工作的方便而不提交或移送立案材料。如:税务机关查出企业存在偷漏税问题时,可能出于培养税源、拉近税企关系的目的不向公安机关移送。这种由于部门和领导体系的差异,造成的实践中“治法者不治税,治税者不治法”的执法间隙,不仅不利于危害税收征管秩序的犯罪的预防,而且可能会放纵犯罪分子,产生负面的社会影响。
公安机关与税务机关是发现和揭露危害税收征收管理秩序犯罪最重要的两个部门,能否摆正它们在整个系统中的位置或者次序以及它们之间的联系,将在利用刑罚对预防危害税收征收管理秩序的犯罪起到特殊作用。至于公安机关与税务机关在实际工作衔接过程中出现执法间隙问题的解决有两种途径:一是在公安机关设立税务犯罪案件侦查大队,即以公-
安机关为主的该类犯罪的发现、揭露、证实体系;二是在税务机关设立相应的税务警察,即以税务机关为首的危害税收征管秩序犯罪的预防系统。我国目前采用的是第一种方法,即在公安机关设立税务犯罪案件侦查大队,通过加强行政权力的行使来查明犯罪。然而,这种解决方法的弊端随着司法工作的深入而逐渐被人们所认识。如:当发生有组织的群众性抗税事件时,公安机关采取的工作策略是平息事态、息事宁人,忽略了现场取证,结果往往是人走场空,放走了策划组织抗税活动的首要分子,造成法不责众的现象。危害税收征管秩序的犯罪由公安机关进行侦查,无形中强化了对案件的行政管理职能,而弱化了该类案件的专业性特征,客观上导致了对该类犯罪的侦处不利。相比之下,在税务机关设立相应的税务警察成为目前税收理论界和法学界的前沿性共识。
虽然设立税务警察具有一定的先进性,但毕竟只是现实状态的设想,对于税收征管秩序犯罪的司法工作的当务之急是如何在现有状态下确保准确、及时地打击犯罪人的同时,教育其他公民,警戒可能的税收犯罪人,来预防以至减少危害税收征管犯罪的发生。这就对税务机关提出了在日常工作中提高发现犯罪、识别犯罪、证明犯罪、移送犯罪能力的要求。具体建议如下:
1.加强同公安机关的工作联系。在危害税收征管犯罪的预防系统中,公安机关同税务机关的工作具有内在的互补性,二者的密切合作使该类案件的查处能够更好地得以实现。如:公安机关同税务机关经常性的例会,税务机关把每个时期可能的偷税、骗税等案件的情况及时地反馈给公安机关等等,既增加了工作上的互补性,又提高了对涉税案件的侦处能力。[page]
2.正确处理与纳税人之间的关系。纳税人是负有纳税义务的行政法律主体,也是税务机关了解纳税动态的耳目。加强与纳税人的联系,是及早发现涉及税收犯罪的最佳途径。税务机关应尽力消除现行税收征管工作中形成的纳税人是义务主体而应该承担全部义务的错误观念,从思想观念上做到根本转变,使纳税人享有平等的主体地位。正确处理好税务机关与纳税人之间的关系,不仅能加大对税收征管工作的监管力度,而且能够增加日常发现危害税收征管犯罪的材料来源。
3.开展经常性的普法教育。对税务机关工作人员开展普法教育,增强其法律意识,既可以提高税务机关发现和证实危害税收征收管理秩序犯罪的能力;又可以提高税务机关工作人员执法意识,避免枉法行为的发生;还可以使税务机关与纳税人之间依法形成良好的税收征纳关系,为依法完成税款征收工作,进行危害税收征管犯罪的预防提供必要的法律武器。
4.提高发现犯罪、搜集相关证据的能力。所有的危害税收征管秩序犯罪的形成不是一时一刻所能完成的,必须有一个过程。税务机关如果能够在短期内发现该类犯罪的苗头而适当地予以教育或者及时地进行制止,该类犯罪的发生比率就会下降,对社会造成的危害也就会得以遏制。这就要求税务机关在日常的工作中提高发现犯罪、搜集相关证据的能力,对能够遏制的案件进行制止或者教育,对自己无权处理的案件应及时移交公安机关进行立案侦查,在专业性的工作方面予以指导并搜集相关的证据,协助司法机关实现刑罚的及时性,为预防该类犯罪做好准备工作。